城镇体系规划与行政区划改革
2017-07-07 17:10:59
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城镇体系规划与行政区划改革

心事浩茫

近读《国家中心城市抢位战白热化:8城争夺仅剩的4个名额》一文,很感兴趣,挥笔草就千余字回复,仍意犹未尽,思绪绵绵,诸多思想涌流而出,遂成此文。此文将城镇体系规划与行政区划改革联系思考,力求瞻前顾后,综合考量,拟出一个现代化+城镇化国家治理体系的良好方案。

国家中心城市将花落谁家

从目前已明确为国家中心城市定位的八个城市来看,北京、上海、天津、重庆四个直辖市再加上广州、武汉、郑州、成都,基本上都是名至实归。相比而言,郑州作为中部地区的候选城市各方面条件稍逊于武汉,成都的区位优势在西南则稍逊于重庆,但这两座城市能够入选也确实自有其实力,郑州位于全中国最大的陆路交通十字路口,成都的科教和创新能力等多个指标领先重庆。其他候选城市中,西安、沈阳分别作为西北东北的大区中心,从均衡布局的角度考虑都应成为必选,何况它们的文化积淀和发展潜力都不容忽视。至于说西安和沈阳近些年来发展相对落后,那就更应该确立他们的中心城市地位,以便借助中央的政策支持,加快这两大地区的发展。难道可以听之任之西北东北的继续落后吗?南京作为长三角城市群的副中心,在中国这一最大的经济增长极中地位突出,为上海辐射华东华中广大腹地的重要节点。考虑到“京津冀”和“珠三角”都有两个以上实质上的全国性中心城市,因此南京也应确立国家中心城市的地位。杭州作为“长三角”的又一重要都市,确有与南京一争高低的资本,一些指标甚至超过了南京,但由于离上海太近,杭州的“中心性”不如南京,显然,杭州是一个站在准入门槛上的城市。深圳作为公认的一线城市,早已成为事实上的国家级中心城市,只是因为距离广州太近,还没有明确国家中心城市的定位。其实,既成事实是不需要明确的,深圳的国家中心城市地位已无可否认。在深圳的隔壁,香港作为一流的国际化大都市,由于它独立经济体的身份没有被列入国家中心城市的考虑之中,但香港难道不是中国的一部分吗?如果再加上香港,这一话题就变得更复杂了,珠三角的大都市太密集,像深圳和香港,他们的引力和辐射效应是重叠互补的,因而它们的中心效应也是趋向合一的。或许看的更远一点,将来大陆和香港制度文明趋同,可以考虑深港合并,打造一个国际超级大都市,和北京上海形成三足鼎立之势。另有消息称,《全国城镇体系规划(2016-2030)》最终将确定4个全球城市(北京、广州、上海、深圳)和11个国家中心城市(天津、重庆、沈阳、南京、武汉、成都、西安、杭州、青岛、郑州、厦门),这一版本似乎有点儿中心泛滥之意。如果青岛厦门可以成为国家中心城市,我不知道大连福州为什么不可以?济南长沙宁波这些积极争取的城市似乎也都并不差,但这样一来,“中心”太多,就让人感觉有点儿找不到“北”了。确立中心城市应该综合考虑,但均衡布局一定是要优先考虑的一个因素。有实力的城市不一定都要争夺中心城市的头衔,苏州那么强的实力,文化积淀也很厚实,人家并没有参加这场争夺战,但丝毫也不影响苏州的魅力。大连早就提出过“不求最大但求最好”的口号,这个思路就很值得肯定,做出特色比一味做大更值得追求。

参考之前明确的五大国家中心城市和六大区域中心城市(见下图),此次国家中心城市扩容其实已无悬念,即为12个:北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、武汉、郑州、成都、南京、沈阳、西安(暂不考虑香港)。在这个名单里,郑州为原5+6模式之外的新晋级者,深圳、南京、沈阳、西安为12大中心模式的待定者,但十二大国家中心城市基本上应该已被锁定。

上图显示11个中心城市,缺少一个郑州为新晋级城市。

雄安新区规划的横空出世,意味着未来的国家中心城市又将出现变数,因为它的定位实在是太厉害了。宣传说这是继深圳特区和上海浦东之后的又一个大手笔,是千年大计!未来的雄安将在京津冀城市群中和北京天津形成三足鼎立之势,从而跻身国家级中心城市之列。虽然对于这个雄心的疑惑并不少,但在中国对政府意志从来都不可低估,深圳浦东的成功就是先例,当然要在政府作用和市场作用之间找好平衡点。这样一来,国家中心城市的数量又要扩容,如果未来的雄安挤进来,长三角本来就颇有资格的杭州也应进来。珠三角呢,超大城市太拥挤了,广州--佛山算一个,深圳--香港算一个,再加上进一步成长之后的珠海--澳门。粤港澳大湾区规划建设的宏伟蓝图不亚于雄安新区,港珠澳大桥的建成及横琴开发区的建设必将催生珠海--澳门国际大都市的形成。中国的三个超级城市群就是三个增长极,每个增长极三个中心,这是一个超稳定的结构。三极之外,再加上华中的武汉、郑州,西南的重庆、成都,西北的西安,东北的沈阳,将构成十五大中心城市。在这个版本中,十五大中心城市就是十五座壮观的高峰,高峰中的高峰,是京津冀的北京、长三角的上海、珠三角的深圳--香港。

宏伟的城镇体系规划

不管哪种方案,中心城市都是某个大城市群的核心,这个大城市群又是某个大区域的核心,这构成了中国城市体系的顶端。【全国城镇体系规划】计划构建“十百千万”的城市体系,即10个全球与国家中心城市、100个国家特色城市、1000个中小城市、10000个特色镇。这当然是个大约数,国家中心城市就很可能会突破10个。100个国家特色城市又会是指那些城市呢?没有进入国家中心城市的副省级城市、省会城市、一些特别重要的地级市等,这应该是一省之内的顶级城市。有人将国家特色城市等同于较大的区域中心城市,恐怕是不准确的,之所以说“特色”,一定是注重质量而非体量。区域有大小,所有的地级市都是某个区域的中心城市。这样的中心城市在全国当有300个以上,它们当中的多数都将发展成大城市,中国100万人口以上的大城市可能会超过150个。中国现有县级市370多个,其他县级行政区(不含大城市的市辖区)2000余个,可以预期大多数县城及特别有实力的非县城建制镇将发展成为10万人口以上的中小城市,综合分析,中国未来的中小城市一定会大大超过1000个。中国现在拥有建制镇19000多个,占乡镇总数过半,随着城镇化程度的提高,一些乡政府驻地及经济发达的强村还将改制为镇,粗略估计,未来功能比较完备的小城镇当超过30000个。从以上分析看,中国未来的城镇体系,各个级别的城市(镇)数量呈金字塔结构,但城市人口将大多集中在中间的上千座大中城市,呈橄榄形结构。“十百千万”只是个大约数,规划的数字越到塔底误差越大,这个误差正是示范建设逐步发展的空间。

【全国城镇体系规划】还提出了"一带七轴"的城镇空间格局。一带指沿海城镇带,是沿渤海、东海、黄海和南海的沿海城镇发展带。重点发展京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三个重点城市群,促进辽中南、山东半岛、海峡西岸、北部湾城市群的发展(含京沪线、东南沿海铁路,包括北京、天津、济南、青岛、大连、上海、宁波、福州、厦门、香港、深圳等重要沿海城市----笔者注)。加强沿海通道建设,利用国内国外两个市场,参与经济全球化竞争,引导国家实现全面发展。七轴指七条依托国家主要交通轴形成的城镇联系通道,依托上海-南京-合肥-武汉-重庆-成都(含长江)、北京-石家庄-郑州-武汉-长沙-广州(含京广、京九线)、连云港-徐州-郑州-西安-兰州-乌鲁木齐(陇海-兰新线)、哈尔滨-长春-沈阳-大连、北京-张家口-大同-呼和浩特-包头-银川-兰州(包括西宁)、兰州-成都-昆明-南宁-海口、上海-南昌-长沙-贵阳-昆明等交通通道,加强中心城市之间的联系,合理组织人口和产业的聚集与扩散,促进区域协调发展。"一带七轴"的城镇空间格局堪称完美,全国最主要的交通动脉,交通动脉上最主要的节点城市,最重要的城市群(除了上述沿海城市群,中西部地区主要还有武汉、中原、成渝、关中等城市群)都网罗其中,形成了中国城镇化纵横交织的完美格局。

按现行城市规模划分标准,以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档:城区常住人口50万以下的城市为小城市,其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市,20万以下的城市为Ⅱ型小城市;城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市;城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市,其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市,100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市;城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市;城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。这个划分标准有点复杂,且各类城市规模跨度不均等,小城镇没有纳入其中。建议修改划分标准如下:10-30万为小城市,30-100万为中等城市,100-300万为大城市,300-1000万为特大城市,1000万以上为超大城市;3-10万为I型小城镇,3万以下为Ⅱ型小城镇(以上均指城区常住人口)。规定一般情形下市与镇的人口分界为10万人,城区人口超过10万的镇均改为市,特殊情况(如地广人稀行政区域的中心城镇),小城市下限可低于10万人。

一个城市在全国城镇体系规划中占据什么样的地位,实力当然是最有分量的一票,但实力是动态变化的,规划是基于均衡发展的静态指标,追求“止于至善”的理想状态,追求完美。城镇化和一切事物的发展一样,从打破旧的平衡到建立新的平衡,周而复始的运动。理想的城镇体系当如宇宙星辰,有聚集有分散,平衡与不平衡,吸引与辐射,爆炸与宁静,但在大尺度上看是均匀的。我国当前的城镇化恰恰处于最不均衡的状态,畸形城镇化向极少数超大城市集中,而自由主义学者依然在激情的为这种畸形发展鼓与呼。地方政府的当权者也都热衷于鼓吹自己的城市,贪大求洋成了他们的共识,各种手段促成的假性城镇化令人眼花缭乱。市辖县体制、无节制的新增市辖区、小城市合并大农村、小马拉大车、摊大饼,这一切混乱的做法让城市间的统计数据毫无可比性,使城镇体系和行政区划都显得混乱不堪,城市不像城市,农村不像农村。这种乱象必须改革,理顺城镇体系需要行政区划改革相配套。

行政区划改革和经济区(城市群)布局

城市应该具备与自己所处区位和自己所拥有的腹地以及自身经济实力资源承载力相适应的规模,也应该具有清晰的边界,中心市区的发展边界,包括远近郊区的辖区边界。这就好比细胞一样,健康的细胞应该有一个比较清晰的细胞膜,边界模糊无度扩张就是癌变。超大城市应该成为城镇体系中的恒星,而不是黑洞,大中小城市之间的关系就如同恒星行星卫星之间的关系,保持相对独立与稳定。除了少数超大城市与特大城市,一般地级市不应再管辖县级行政区域。市辖县体制将辖区的资源用行政手段集中起来,发展了中心市区,却严重损害了县域的发展,被斥之为“市刮县”。仅靠中心城市的发展不能实现健康的城镇化,中国县域历来就是最基本的行政单元,也是统筹城乡发展的最好单位,理应保持相对独立的发展。中国黑河--腾冲一线以东人口密集区域,大多数县(县级市)的辖区在1000平方公里左右,人口50万上下,多则逾百万,少则十几万,这正是建设布局合理、大小适宜、生态良好、城乡协调的中小城市的理想空间。据统计,我国辖区人口30万以上的县占70%,如果这些县城镇化发展到一定程度,大约一半上下的人口集中在县城,那就是一大批市区人口十几万到几十万的中小城市,这将会构成我国城镇体系的中坚。照这样的趋势,大多数县将逐步改为县级市。未来县与县级市的区别仅在于人口的集聚程度,人口相对分散的县也将实现高度城镇化。实质上,最终农村也将过上城市般的生活,多数自然村不可避免会消失,少数环境优美、交通便利、拥有独特乡村文化或旅游资源的村庄将作为城市(镇)的生活社区而存在,而不是再是传统意义上的农村。取消市辖县体制,县和县级市作为国家最基本的行政区域,将受省政府直接管辖,省级区域中心城市(地级市)和一般县级市的关系不再是行政隶属关系,只存在区域经济中不同角色之间的协作关系。取消乡镇政府,改为县级政府派出机构,强化县域(市域)城乡一体化统筹发展。考虑到省直辖县后的管理幅度过宽的问题,建议将目前28个省、自治区拆分为50个左右的省级行政区域,比如山东省可拆分为以济南为省会的“齐鲁省”和以青岛为省会的“胶东省”,河北省可拆分为以石家庄为省会的“燕赵省”和以唐山为省会的“幽燕”省。重庆市只保留核心区域,将万州、涪陵、黔江三区及周边各县市划出,和湖北宜昌、恩施共同组成“三峡省”等等。国家中心城市全部中央直辖。这样的改革,变省、地、县、乡四级地方政府为省、县两级地方政府,大大减少了行政层级,可大大提高行政效率,强化城乡统筹,推进城镇化的均衡发展。

现有的城市分类很复杂,有中央直辖市、副省级市、地级市、县级市的区别,地级市还代管县级市,有点儿乱。行政区划改革之后,城市作为基本的行政单元,它们分属中央直辖和省辖两大类。这些城市规模差别很大,在城镇体系中的定位和功能也很不一样,不妨将中央直辖的国家级中心城市称为“都”,将省级中心城市(原来的地级市)称为“府”,县级市仍称为“市”。“府”的行政级别对应厅局级或副省级,“市”的行政级别对应副厅级,但“府”与“市”不相隶属,“府”只承担作为省级区域中心城市的经济辐射带动作用,以及历史形成的文化教育医疗等公益事业对周边城市的覆盖责任。这样,城镇体系又被划分为都、府、市、镇四类,城镇下面的“村”将被改造为城镇化的社区。

行政区划、经济区域、城镇体系,这三者并不完全一致,但在最基本的行政区域(市域或县域)内应该基本上一致,每座城市都由中心城区和若干卫星城镇组成,大城市还会有多层级的卫星城,特大城市可能会有包括副中心、城市组团、卫星城在内的更复杂的城市结构,它们组成了相对完整的一个城镇体系,一个政治经济文化高度统一的区域。但在城市群,大经济区,则超出了单一行政区域的范围,甚至超出了省级行政区域的范围,这就需要建立经济区(城市群)的统筹协调机构。像京津冀、长三角、珠三角这样的地区属于国家级的经济区(城市群),一省之内,也有以1-3个中心城市为核心的若干个经济区(城市群)。一般是一个省级区域中心城市和若干个小城市组成一个次区域经济区(城市群),但也有例外,比如长株潭都市区,由长沙、株洲、湘潭一正两副三座中心城市构成了湖南全省的增长极,同时也是周边若干小城市的核心。像河南省安阳、鹤壁这样的城市关系,应该是一省之内某个区域的正副两个中心城市,同时带动若干小城市,组成一个省级次区域经济区(城市群)。大小不同的国家级或省级经济区(城市群),就好比一个个由核心城市牵头的城市协会,各个城市的身份是平等的,发展机遇也是均等的,但功能作用各不相同。一个城市也可以在不同的经济区或城市群中扮演角色,比如芜湖市,既是长三角的外围成员,又是皖江城市带的核心成员。一个城市群也可以和其他城市群交叉重叠,比如长三角城市群和皖江城市带。大的城市群可以划分为次级城市群或都市圈,比如长三角城市群可划分为上海都市圈、苏锡常都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等,中原城市群可以划分为郑汴一体化都市圈、许平漯城市群(许昌、平顶山、漯河及周边小城市)等。更多情况下,一个原来的地级市辖区范围就是一省之内的一个小城市群,这个地级市的中心市区就是这个小城市群的核心城市,和原辖区内的其他县级城市不再有行政隶属关系,只保留城市群内“星际引力”的关系。在一个成熟的城市群里,各城市之间实现功能错位互补,避免同质化恶性竞争,这些城市之间的竞相发展更多的表现为城市质量的竞赛,而非体量的膨胀,城市规模将相对稳定,这些特征在一些欧美发达国家里已经得到很好的表现。

一如宇宙星辰的稳恒态结构

尽管许多人都在抱怨大城市所带来的空气污染、交通堵塞等等大城市病,但在中国,每年还是有大量人口涌入大城市,特别是北上广深这样的特大型城市。数据显示,每年涌入北京的常住人口就相当于一个中型城市的规模,这些城市的控制性规划往往都迅速地被现实所超越,人口涌入的规模超出规划很多,这导致许多学者几乎一边倒地鼓吹发展大城市与特大城市。但是,发展大城市或特大城市是我国新型城镇化的最优选择吗?非常具有讽刺意味的是,那些作为某些学者和地方官员心目中标杆的国际化大都市往往远没有他们想象的那么大。在美国,超过一百万人口的城市只有九个,欧盟只有十八个。把所有已经工业化的欧洲、俄罗斯和美国加起来,市区人口超过200万的也只有区区的11个,远远少于目前我们中国市区人口已经超过200万的城市的数量。有专家认为,城市人口在30万-50万之间比较合适,理想的城市规模是50万人左右。我国的大城市过大、中等城市过少、小城镇过多。根据区域经济理论,这些都是不太经济的。一个区域既要有大城市,又要有中小城市和小城镇,大中小城市和小城镇合理搭配,城市体系才比较合理。考察欧美发达国家的城市化发展过程,他们的城市化达到一定程度后,曾经经历过一个“逆城市化”的过程,市区中心的人口纷纷迁移到郊区农村或小城镇,而且是一批比较富裕的人口,他们以此追求更优良的生活环境。欧美国家的“逆城市化”曾为我国学者广泛讨论,似曾设想为广大农村找到一条就地城镇化的捷径,但近些年来我国人口持续不断大规模向大城市特大城市集中的都市化洪流,促使一些学者改变了初衷,似乎这种城镇化趋势永无止境没有极限似的,那又怎么可能呢?

美国美利坚大学国际关系学院博士后、浙江大学管理学院副教授张刚峰认为:对于我国,理想的城市化图景是大力发展地级市和县级市。按照目前地级市人口规模,其市区人口可能达到50万到100万,具有非常完备的文化、娱乐、教育、医疗设施。而县级市人口达到10-20万,具有比较完备的文化、娱乐、教育、医疗设施。这样在每个省都会构成一个由大城市(省会城市或传统上的中心城市)--中等城市(地级市)—小城市(县级市)—小城镇等组成的非常均衡发展的城市群。笔者很欣赏这个模型,但也认为这个模型需要略作调整,将来不少地级市市区人口将会超过100万,一些县级城市的市区人口也将达到50万左右。这个模型向上延伸,是省会城市和国家区域性中心城市,这些是100--300万人口的大城市和300万以上的特大城市,再往上,则是处于城镇体系顶端的国家级中心城市,人口在1000万以上的超级大都市。由于中国的人口规模和后发优势,中国的城镇体系规模超过欧美是必然的,但会和欧美国家一样趋于平衡和稳定,在更大规模的基础上形成稳恒态结构。在这样的结构里,大中小城市和小城镇各有其存在的依据,它们的性能不同,但无优劣之分,交通和通信的发达,互联网和人工智能的普及,必将实现公民福利和文化教育卫生等等公益事业服务的均等化。城镇化发展的终极,将不会再有传统意义上的农村和农民,最终消灭城乡差距。未来的农村是城市和城镇分布在山水田园之间的生活社区,生活在这里的人们,有在附近城市或城镇上班的市民,有就地就业的农场主和农业工人,有天马行空独往独来的自由职业者,有退休后来这里养老的老人,以及不喜欢城里生活的闲散富豪......城镇是日月星辰,农村是安放众星、安放心灵的广阔空间。

“宇宙大爆炸说”是基于现阶段宇宙观测某些现象所导致的丧心病狂,实质上,现实的宇宙是稳恒态结构,在大尺度上是均匀的,那些以为稳恒态理论过时了的人们还需要到一万亿年以后找论据。“大爆炸”只能是局部的,不稳定之后必然是稳定,不平衡之后必然是平衡,大尺度的稳恒态,宇宙学如此,社会学亦如此。有一个名叫童大焕的人物,鼓吹超级大城市的无限扩张,此人正是丧心病狂的绝好例证。在治理层次上,减少行政层级,实行扁平化管理,正是师法自然的天道体现,在信息化社会行将展开的当下,更是为即时通讯的互联网络和高速快捷的交通体系所支撑。在城镇体系布局上,信息化社会的进一步发展只能支持城镇布局的大尺度均衡而不是相反,即时通讯的互联网络和高速快捷的交通体系只能导致医疗教育文化等社会服务的均等化,童大焕所谓的城市化方向越来越陡峭只能是妄言!关于这一点,西方发达国家城镇布局相对均衡的现实已经是明证,发展中国家后来者居上,也只能在更高水平上实现相对均衡。没有无限度的恶性聚集,黑洞只能是远离我们的事物,我们的世界只有日月星辰,大中小城市和美丽乡村的合理搭配,才是一个和谐自然的理想社会。

附图:从夜间灯光卫星图片看各地区城镇化发展状况

中国东部地区及日本韩国(从图片看,中国东部之辉煌已经直逼日韩,而朝鲜一片黑暗。)

京津冀、山东(北京太耀眼了,山东不是恰到好处吗?)

长三角、安徽(疏密有致才相宜)

珠三角(已经分不清城市的边界,你能想象珠三角再也见不到田园鱼塘和果林吗?)

成渝地区(所谓成渝城市群,看来还在成长中。)

湖北(武汉城市圈一城独大,至于长江中游城市群,看来只是意淫。)

河南(以郑州为中心的中原城市群已具雏形,但扩大至冀鲁晋皖边界的概念难道不是乌龙吗?)

陕西(西安是西北的龙头,但关中显然难敌中原。)

 辽中南(沈阳大连雄风犹在,怎么可以继续落后?)

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